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目前公民网络参与的大发展，有其深刻的政治意蕴和时代背景。我国政策过程呈现高度的精英主义倾向，当前的政治制度中公民参与的有效途径不多，造成我国政策民主化不足。正是现实社会中公民参与的失灵为网络环境下的参与创造了生长空间，互联网则适时提供了公民参与的平等机会和宽广平台，开启了我国社会主义民主政治一条新的发展路径。网络参与的**也是与我国当前的政治氛围相统一相适应的。作为执政党的中国**执政理念不断更新，扩大公民有序政治参与和建设服务型政府等体现以民为本导向的执政理念与网络参与的价值指向相互吻合，成为公民网络参与兴起的政治动因之一。
一、精英主导：中国式的公共政策过程
从宏观政治体制上看，我国公共政策过程是高度精英主义取向的，政策过程较为封闭。党和政府高层的态度对于政策制定起到决定性作用。正如托马斯·戴伊所说：“公共政策是自上而下制定的”，“政策制定者精英阶层的存在是政治生活的事实。”在幅员广阔、人口众多且各地区发展不平衡的基本国情下，这种决策体制保证了决策的效率，利于政策的统一性和稳定性，但也存在较多弊端。在一定程度上，我国政策制定过程存在“黑箱”，公民及社会对政府政策制定影响力不足，在某些政策领域只能被动接受政府的决策。**组织在公共政策过程中处于权威地位。**的领导地位是在革命斗争中建立起来的。**在取得政权、建立政府之后承担起社会主义现代化建设的历史使命。但是，在公共管理和决策中权力过分集中在党，特别是在建国初期到文化大革命结束之前，公共决策中党的一元化领导走向极致。邓小平多次提出要实现党政分开，并曾尖锐地批评现存的决策体制是“一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板”。党的十三大曾为改变党政一体、权力高度集中在党委的决策体制做出一些调整，如撤销政府中的党组，撤销党组织中与政府对口的部门等。但整体上看没有削减党在我国决策体制中的一元化领导地位。从决策方法上看现存的决策体制主要依赖经验决策，决策者主要凭直观判断和已有经验进行决策，缺乏严格的决策程序和科学论证。在一些决策中出现“拍脑袋决策，拍胸脯保证，拍屁股走人”的现象。在政策执行过程中容易出现执行力不足，政策执行走样造成政策目标难以实现。从本质上说这种公共政策模式是由中国现阶段党国一体的政治体制和权力集中的政治架构所决定的。有学者分析我国这种自上而下精英主导政策过程表现为以下特征：
第一，中国公共政策的议程设定与政治高度相关，政治上激进或者具有潜在风险的政策，难以提上政策议程，而能够提上议程的政策问题往往具有政治动因。随着政府管理体制的改革和深入，推动政策议程设定的政治动因已经逐渐地从政治权威个人的考虑转向社会稳定、区域发展、重大事件等对官员考验的需求。第二，中国公共政策目标强调“模糊共识”，政策过程充满讨价还价。为了促使政策方案尽快通过，政策参与者各方自动地调整政策内容，兼顾各方的利益和政策需求，各部门、各地方本能地充当本部门或地方的“利益代言人”参与相关政策的酝酿和讨论过程，妥协、笼统和模糊就不可避免，以求达成政策的模糊共识。第三，政策执行呈现出显著的多样性和差异性。作为模糊共识和讨价还价的结果，政策在执行过程中往往因地制宜，甚至改头换面，“上有政策，下有对策”。政策执行的多样性和差异性在一定程度上符合中国国情，激励部门和地方政府的政策创新，但也造成中央政策的权威性进一步削弱、市场经济的公平准则无法确立的弊端。第四，政策周期不稳、政策变动不居是中国政策过程的突出特征。由于政策目标模糊，政策执行中可能出现各种难以预测的后果，决策者不得不随时对此做出响应和调整，这就使得政策表现出不稳定的特征。然而也正是由于政策“微调”的原因，中国的整个改革进程呈现出“渐进主义”的特征，使得社会的转型和发展处于可控的范畴内。随着市场经济的逐渐巩固，稳定和可预期的政策环境会逐渐成为大势所趋。
从中国公共政策过程上来看，在政策议题设置方面，著名学者王绍光对于我国公共政策议程进行了深入研究。为了回答和解释在我国公共政策议程设置阶段，哪些问题进入决策者考虑范围内，什么人参与了公共政策议程设定，为什么有些问题进入决策者视线，而其他的问题消失或者搁浅了等问题，王绍光区分了三类议程：传媒议程、公众议程和政策议程。传媒议程是指大众传媒频频报道和讨论的问题；公众议程是引起社会大众广泛关注的问题；政策议程是指决策者认为至关重要的问题。进而他依据政策议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种议程设置的模式。政策议程由决策者提出且民众参与程度低为关门模式。在这种模式里，没有公众议程的位置，议程的提出者是决策者自身，他们在决定议事日程时没有、或者认为没必要争取大众的支持。在传统社会里这是议程设置的主要模式，在当代中国这种议程设置模式也没有完全消失。与关门模式一样，动员模式里的议程也是由决策者提出的，与关门模式不同的是在动员模式里，提出议程后决策者会千方百计引起民众对该议程的兴趣、争取他们对该议程的支持。动员模式是我国当前政策议程设置的主要方式。
在政策制定方面，以中央层面的决策体制为例，大致可分为三个层级。位于最高层级的是中央政治局和全国人民代表大会为核心的政策共同体。一些重要议题或法律法规的制定需要全国人民代表大会相关专门委员会牵头，而涉及国家发展、经济政治改革的重大决策问题一般需要在中央经济工作会议或党的政治局会议上进行讨论和决策。次一级的决策层级是国务院总理或副总理为核心的或是以政治局常委牵头的多部门协调合作的政策共同体。如2010年关于校园安全治理的政策制定共同体由政治局常委周永康牵头，涉及国务院多个部门以及中宣部、最高人民法院、最高人民检察院等。最低的决策层级是国务院单个部门为核心的政策共同体。一般来说这类决策问题影响范围比较小，在单个政府职能部门的权限即可做出决策。在我国虽然存在着中央和地方不同层级的决策共同体，但是却存在着较为一致的决策规则：民主集中制。民主集中制的本质是寻求决策中的“集体理性”，以达成一致同意的目标。这是我国决策议事规则的重要创新和独特之处。在现实生活中，不同民众和利益集团的偏好有所不同，如根据全体一致原则虽然可以让每个利益相关者都表达自己的利益诉求，但是很难达成一致。在西方是通过代议制和选举，根据少数服从多数的原则解决这一偏好加总问题。而在中国不存在这样的政治体制基础，民主集中制就成为了替代方案。在决策共同体中通过少数服从多数来进行公共决策，但大多数情况下决策共同体中的主要领导会表明基本态度，以利于民主后的集中，并以此作为决策共同体的倾向性意见。民主集中制的决策方式容易导致“集中”的成分多于“民主”，甚至集中替代民主，过于依赖个人直觉和经验，缺乏科学严密的论证和多元意见的吸纳，很多情况下为政策失败埋下了伏笔。
公共政策执行是实现政策目标的根本途径。美国学者艾利森认为：“在实现政策目标的过程中，方案确定只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”在我国政策执行过程与政策制定过程是环环相扣难以分开的。从主体上看，中央和地方各级政府机构都是政策执行主体，行使公共政策执行的职能。某一政策机构主要负责执行上一级机构制定的政策，并根据自身权限制定本级机构的政策，监督下一级机构的执行。例如相对于全国人民代表大会而言，国务院所采取的行动是对其政策的执行，而国务院采取的行动本身又成为地方政府和国务院下属部门所要执行的政策。政策执行过程主要包括政策发布、执行准备、政策试点、正式实施、执行监督等环节。在政策执行过程中，执行力高低直接决定了政策执行效果。政策执行力是指为达到政策目标，公共政策执行主体通过调度、控制和使用各种政策资源，有效地执行公共政策的能力和效力。但我国公共政策的执行力却不容乐观，政策执行中的“走样”普遍存在。一些政府部门“不作为”、执行力缺失的情况严重，“有令不行、有禁不止”，“上有政策、下有对策”的情况在某些地区甚至比较普遍。中央政策在地方执行过程中经常遭遇“肠梗阻”，有人称其为“政策出不了中南海”。有学者将我国政策执行中的问题归纳为以下几个方面：第一，替代执行。指政策执行人员采取偷梁换柱的做法，执行与政策制定部门初衷不相一致的政策方案，使其原有的政策方案难以继续得到贯彻实施，即所谓的“上有政策，下有对策”。第二，象征执行。指政策执行人员敷衍塞责，做表面文章，看似执行实际上并不执行政策制定部门的政策。象征执行的主要特征是欺骗性。表面上看来政策宣传热热闹闹，政策执行轰轰烈烈，而实际上政策并没有转化为可操作性的具体措施，没有真正落到实处，政策成了空架子。第三，选择执行。指政策执行人员采取“为我所用”的做法，选择性或片面的执行政策制定部门的政策，以至于曲解政策的精神实质或部分内容，导致政策无法真正得到贯彻落实，甚至收到与政策目标大相径庭的效果。第四，附加执行。指政策在执行过程中由执行人员附加了一些不恰当的内容，盲目扩大政策外延，使政策的调整对象、范围、力度、目标超越政策原定要求。第五，机械执行。指政策执行人员不考虑当地的实际情况，机械地照搬上级政府政策。
二、参与失灵：我国公民参与的传统模式
公民如何参与公共政策过程是当今民主政治理论与实践的热点问题。在我国，改革开放以来经济快速平稳发展、社会环境总体稳定、人民生活水平不断提高，这些为中国政治的发展，包括公民政治参与和政府决策科学化、民主化提供了难得的契机，近年来公众参与已经成为出现在中国政治生活领域的高频词。从制度设计角度审视我国政治体制中公民参与的制度安排，应该说为公民提供了较为多元的政治参与选择，如果能充分发挥既有制度框架内公民参与的功能，我国政治民主建设将迈上一个新的高度。但是不可否认的是，当前为公民提供的参与路径虽然数量不少，但是所发挥的功能还有待进一步提高。孙永怡认为我国公民参与政策过程存在社会对公民参与政策过程认识模糊、公民参与公共政策能力有限、公民参与中公利与私利存在冲突、参与群体集体非理性、强势集团操纵政策过程等十大困境。制度内的参与无效导致了近年来制度外参与、无序参与在一些地方盛行。网络参与的出现正是传统制度环境下参与失灵的外溢结果。本书将公民参与的路径一分为二：传统路径和网络路径。在研究网络路径公民参与之前，首先回顾和评价传统路径，即当前现实政治制度安排中公民参与的路径。在我国，当前公民参与的路径有很多，本书仅选取几个具有广泛代表性的制度进行重点考察。
（一）人民代表大会制度
人民代表大会制度是我国民主政治的核心内容，是我国公民政治参与的基本制度。人民代表大会制度保证了公民的各项基本政治权利。通过人民代表大会，公民参与包括选举、投票、立法讨论等政治活动，影响国家政策过程。具体来说，公民的政治参与通过人大代表来实现，避免了参政的无序，保证参政的可行性和高效。选民选举人大代表、向人大代表反映意见和建议，人大代表通过提出议案和建议的形式将公民的利益诉求在人民代表大会上反映，从而影响公共政策的制定。
人民代表大会制度在我国已经走过了50多年的历程，随着我国经济社会发展，人民代表大会制度在不断发展完善，在国家政治生活中发挥越来越重要的作用。但是，应该看到的是，现行的人民代表大会制度与扩大公民政治参与的目标还有一定的距离，与其在政治体系中法定的地位不相适应，难以完全满足公民日益增长的政治参与热情。具体体现在：第一，宪法确立的人民代表大会地位亟待增强。宪法规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关。但是在我国实际的政治运行中，各级人大的权力保障明显不足，人大会议被认为是“走过场”、“橡皮图章”。如果人大的权威性不能得到保障，公民参与则成为无源之水、无根之木。第二，人大代表制度存在一定弊端。首先，人大代表中政界、商界等精英人士所占比例较多，普通劳动人民特别是农民代表较少，这容易导致民意代表性不足。其次，人大代表和一部分人大常委会成员实行的是非常任制，因而他们代表、传递和争取公民利益的时间、精力、能力和范围受到限制，缺乏专业的政治训练，不利于民意的充分表达，削弱了人大在国家政权中作用的发挥。再次，人大代表与公民的联系机制不通畅，公民个人较为分散的利益表达缺乏有效整合，尚未建立人大代表充分聆听人民呼声的有效机制。第三，选举制度亟待完善。我国《选举法》规定，县级及县级以下的人大代表由选民直接选举产生，县级以上的地级市、省、全国三级人大代表由其下一级的人民代表大会选举产生。这种多次的委托代理关系加大了代理的风险，使得公众所表达的利益诉求信息在自下而上的传递过程中会产生遗漏、搁置或失真，造成信息传递不畅。
（二）听证制度
听证制度源于普通法系的自然公正（natural justice）原则，它包括两个最基本的程序规则：一是任何人或团体不能成为涉己案件的法官；二是任何人或团体在行使权利可能对他人产生不利影响时，必须听取对方的意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利。其内在逻辑是用程序的公正保证结果公正。听证最初适用于司法领域，称为“司法听证”，后逐渐被立法所吸收，直到20世纪晚期，听证才正式运用到行政领域。听证制度的主要价值在于为公民提供利益表达的途径，利益相关的公民有机会参与国家政策制定，维护和争取自身的利益。在我国，听证制度最早出现于20世纪90年代后期，1996年《行政处罚法》中首次以立法的形式确立了行政处罚领域的听证制度，1997年的《价格法》与2000年的《立法法》中将听证的范围扩展到政府定价行为领域与行政立法领域。
听证制度在我国已经生根发芽，并在公共问题中发挥了越来越重要的作用，增加了政策制定中的民主成分。但是就目前施行的情况看还存在不少问题，主要表现在：第一，听证范围局限，行政听证制度确立后，各地和各政府部门对听证制度的推行作了很多努力，但在众多受到处罚、申请要求听证的案件中真正举行听证的却寥寥无几。目前各地举办的听证会主要局限在价格听证，对其他事关公共利益的公共决策鲜有听证。第二，听证程序不够健全。相关法律只是从原则上规定了听证制度，缺乏实施的细则规范，在实际操作中具有较强的主观性和随意性，直接影响了听证的效果，不利于维护公民的正当权益。第三，听证制度的效力不足。虽然在各级各类机关中听证制度已经建立，但是有些机关的理念并没有转变，认为听证制度只是走形式，不尊重听证会的讨论结果，这直接导致听证制度权威的丧失，影响公民参与的积极性，削弱了听证制度的公信力。
（三）基层群众自治制度
我国的基层自治制度主要由农村村民自治制度和城市居民自治制度两部分构成。依据我国《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》规定，基层自治中公民参与的基本内容包括参与社区的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。社会主义民主政治的实质是人民群众在享有对生产资料所有权和支配权的基础上，成为国家和社会的真正主人，享有管理国家及其他社会事务的权利。在城乡基层实行群众自治，让最广大的人民群众直接参与公共事务管理和公共政策制定，充分反映自己的利益诉求，保护自己的权益不受侵犯，是人民群众实际地参加社会事务管理活动的体现，是向着人民群众知政、议政、参政迈出的重要步伐，是社会主义民主广泛性、真实性的体现。社区、村落虽小却具有“五脏俱全”的政治体系。居民或村民通过自治的方式参与与自身利益紧密相关的公共事务管理，这与公民政治参与相一致。
在我国政治实践中，基层群众自治制度发挥着重要制度优势，承载着最主要的公民参与制度供给。但是从现实制度运行来看，无论是城市社区自治还是农村村民自治制度都暴露出一系列问题。从城市社区自治制度来看，首先是参与的多种不平衡。参与主体不平衡，总体参与率不高；参与领域不平衡，仅有的参与也不够深入；参与形式单一，志愿者与志愿组织是其主要形式，但这类组织在我国还没有充分发育；参与意愿不强烈，动员和组织仍是主要途径。其次是功能错位。社区自治制度是居民自我管理、自我服务、自我监督的自... -->>
目前公民网络参与的大发展，有其深刻的政治意蕴和时代背景。我国政策过程呈现高度的精英主义倾向，当前的政治制度中公民参与的有效途径不多，造成我国政策民主化不足。正是现实社会中公民参与的失灵为网络环境下的参与创造了生长空间，互联网则适时提供了公民参与的平等机会和宽广平台，开启了我国社会主义民主政治一条新的发展路径。网络参与的**也是与我国当前的政治氛围相统一相适应的。作为执政党的中国**执政理念不断更新，扩大公民有序政治参与和建设服务型政府等体现以民为本导向的执政理念与网络参与的价值指向相互吻合，成为公民网络参与兴起的政治动因之一。
一、精英主导：中国式的公共政策过程
从宏观政治体制上看，我国公共政策过程是高度精英主义取向的，政策过程较为封闭。党和政府高层的态度对于政策制定起到决定性作用。正如托马斯·戴伊所说：“公共政策是自上而下制定的”，“政策制定者精英阶层的存在是政治生活的事实。”在幅员广阔、人口众多且各地区发展不平衡的基本国情下，这种决策体制保证了决策的效率，利于政策的统一性和稳定性，但也存在较多弊端。在一定程度上，我国政策制定过程存在“黑箱”，公民及社会对政府政策制定影响力不足，在某些政策领域只能被动接受政府的决策。**组织在公共政策过程中处于权威地位。**的领导地位是在革命斗争中建立起来的。**在取得政权、建立政府之后承担起社会主义现代化建设的历史使命。但是，在公共管理和决策中权力过分集中在党，特别是在建国初期到文化大革命结束之前，公共决策中党的一元化领导走向极致。邓小平多次提出要实现党政分开，并曾尖锐地批评现存的决策体制是“一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板”。党的十三大曾为改变党政一体、权力高度集中在党委的决策体制做出一些调整，如撤销政府中的党组，撤销党组织中与政府对口的部门等。但整体上看没有削减党在我国决策体制中的一元化领导地位。从决策方法上看现存的决策体制主要依赖经验决策，决策者主要凭直观判断和已有经验进行决策，缺乏严格的决策程序和科学论证。在一些决策中出现“拍脑袋决策，拍胸脯保证，拍屁股走人”的现象。在政策执行过程中容易出现执行力不足，政策执行走样造成政策目标难以实现。从本质上说这种公共政策模式是由中国现阶段党国一体的政治体制和权力集中的政治架构所决定的。有学者分析我国这种自上而下精英主导政策过程表现为以下特征：
第一，中国公共政策的议程设定与政治高度相关，政治上激进或者具有潜在风险的政策，难以提上政策议程，而能够提上议程的政策问题往往具有政治动因。随着政府管理体制的改革和深入，推动政策议程设定的政治动因已经逐渐地从政治权威个人的考虑转向社会稳定、区域发展、重大事件等对官员考验的需求。第二，中国公共政策目标强调“模糊共识”，政策过程充满讨价还价。为了促使政策方案尽快通过，政策参与者各方自动地调整政策内容，兼顾各方的利益和政策需求，各部门、各地方本能地充当本部门或地方的“利益代言人”参与相关政策的酝酿和讨论过程，妥协、笼统和模糊就不可避免，以求达成政策的模糊共识。第三，政策执行呈现出显著的多样性和差异性。作为模糊共识和讨价还价的结果，政策在执行过程中往往因地制宜，甚至改头换面，“上有政策，下有对策”。政策执行的多样性和差异性在一定程度上符合中国国情，激励部门和地方政府的政策创新，但也造成中央政策的权威性进一步削弱、市场经济的公平准则无法确立的弊端。第四，政策周期不稳、政策变动不居是中国政策过程的突出特征。由于政策目标模糊，政策执行中可能出现各种难以预测的后果，决策者不得不随时对此做出响应和调整，这就使得政策表现出不稳定的特征。然而也正是由于政策“微调”的原因，中国的整个改革进程呈现出“渐进主义”的特征，使得社会的转型和发展处于可控的范畴内。随着市场经济的逐渐巩固，稳定和可预期的政策环境会逐渐成为大势所趋。
从中国公共政策过程上来看，在政策议题设置方面，著名学者王绍光对于我国公共政策议程进行了深入研究。为了回答和解释在我国公共政策议程设置阶段，哪些问题进入决策者考虑范围内，什么人参与了公共政策议程设定，为什么有些问题进入决策者视线，而其他的问题消失或者搁浅了等问题，王绍光区分了三类议程：传媒议程、公众议程和政策议程。传媒议程是指大众传媒频频报道和讨论的问题；公众议程是引起社会大众广泛关注的问题；政策议程是指决策者认为至关重要的问题。进而他依据政策议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种议程设置的模式。政策议程由决策者提出且民众参与程度低为关门模式。在这种模式里，没有公众议程的位置，议程的提出者是决策者自身，他们在决定议事日程时没有、或者认为没必要争取大众的支持。在传统社会里这是议程设置的主要模式，在当代中国这种议程设置模式也没有完全消失。与关门模式一样，动员模式里的议程也是由决策者提出的，与关门模式不同的是在动员模式里，提出议程后决策者会千方百计引起民众对该议程的兴趣、争取他们对该议程的支持。动员模式是我国当前政策议程设置的主要方式。
在政策制定方面，以中央层面的决策体制为例，大致可分为三个层级。位于最高层级的是中央政治局和全国人民代表大会为核心的政策共同体。一些重要议题或法律法规的制定需要全国人民代表大会相关专门委员会牵头，而涉及国家发展、经济政治改革的重大决策问题一般需要在中央经济工作会议或党的政治局会议上进行讨论和决策。次一级的决策层级是国务院总理或副总理为核心的或是以政治局常委牵头的多部门协调合作的政策共同体。如2010年关于校园安全治理的政策制定共同体由政治局常委周永康牵头，涉及国务院多个部门以及中宣部、最高人民法院、最高人民检察院等。最低的决策层级是国务院单个部门为核心的政策共同体。一般来说这类决策问题影响范围比较小，在单个政府职能部门的权限即可做出决策。在我国虽然存在着中央和地方不同层级的决策共同体，但是却存在着较为一致的决策规则：民主集中制。民主集中制的本质是寻求决策中的“集体理性”，以达成一致同意的目标。这是我国决策议事规则的重要创新和独特之处。在现实生活中，不同民众和利益集团的偏好有所不同，如根据全体一致原则虽然可以让每个利益相关者都表达自己的利益诉求，但是很难达成一致。在西方是通过代议制和选举，根据少数服从多数的原则解决这一偏好加总问题。而在中国不存在这样的政治体制基础，民主集中制就成为了替代方案。在决策共同体中通过少数服从多数来进行公共决策，但大多数情况下决策共同体中的主要领导会表明基本态度，以利于民主后的集中，并以此作为决策共同体的倾向性意见。民主集中制的决策方式容易导致“集中”的成分多于“民主”，甚至集中替代民主，过于依赖个人直觉和经验，缺乏科学严密的论证和多元意见的吸纳，很多情况下为政策失败埋下了伏笔。
公共政策执行是实现政策目标的根本途径。美国学者艾利森认为：“在实现政策目标的过程中，方案确定只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”在我国政策执行过程与政策制定过程是环环相扣难以分开的。从主体上看，中央和地方各级政府机构都是政策执行主体，行使公共政策执行的职能。某一政策机构主要负责执行上一级机构制定的政策，并根据自身权限制定本级机构的政策，监督下一级机构的执行。例如相对于全国人民代表大会而言，国务院所采取的行动是对其政策的执行，而国务院采取的行动本身又成为地方政府和国务院下属部门所要执行的政策。政策执行过程主要包括政策发布、执行准备、政策试点、正式实施、执行监督等环节。在政策执行过程中，执行力高低直接决定了政策执行效果。政策执行力是指为达到政策目标，公共政策执行主体通过调度、控制和使用各种政策资源，有效地执行公共政策的能力和效力。但我国公共政策的执行力却不容乐观，政策执行中的“走样”普遍存在。一些政府部门“不作为”、执行力缺失的情况严重，“有令不行、有禁不止”，“上有政策、下有对策”的情况在某些地区甚至比较普遍。中央政策在地方执行过程中经常遭遇“肠梗阻”，有人称其为“政策出不了中南海”。有学者将我国政策执行中的问题归纳为以下几个方面：第一，替代执行。指政策执行人员采取偷梁换柱的做法，执行与政策制定部门初衷不相一致的政策方案，使其原有的政策方案难以继续得到贯彻实施，即所谓的“上有政策，下有对策”。第二，象征执行。指政策执行人员敷衍塞责，做表面文章，看似执行实际上并不执行政策制定部门的政策。象征执行的主要特征是欺骗性。表面上看来政策宣传热热闹闹，政策执行轰轰烈烈，而实际上政策并没有转化为可操作性的具体措施，没有真正落到实处，政策成了空架子。第三，选择执行。指政策执行人员采取“为我所用”的做法，选择性或片面的执行政策制定部门的政策，以至于曲解政策的精神实质或部分内容，导致政策无法真正得到贯彻落实，甚至收到与政策目标大相径庭的效果。第四，附加执行。指政策在执行过程中由执行人员附加了一些不恰当的内容，盲目扩大政策外延，使政策的调整对象、范围、力度、目标超越政策原定要求。第五，机械执行。指政策执行人员不考虑当地的实际情况，机械地照搬上级政府政策。
二、参与失灵：我国公民参与的传统模式
公民如何参与公共政策过程是当今民主政治理论与实践的热点问题。在我国，改革开放以来经济快速平稳发展、社会环境总体稳定、人民生活水平不断提高，这些为中国政治的发展，包括公民政治参与和政府决策科学化、民主化提供了难得的契机，近年来公众参与已经成为出现在中国政治生活领域的高频词。从制度设计角度审视我国政治体制中公民参与的制度安排，应该说为公民提供了较为多元的政治参与选择，如果能充分发挥既有制度框架内公民参与的功能，我国政治民主建设将迈上一个新的高度。但是不可否认的是，当前为公民提供的参与路径虽然数量不少，但是所发挥的功能还有待进一步提高。孙永怡认为我国公民参与政策过程存在社会对公民参与政策过程认识模糊、公民参与公共政策能力有限、公民参与中公利与私利存在冲突、参与群体集体非理性、强势集团操纵政策过程等十大困境。制度内的参与无效导致了近年来制度外参与、无序参与在一些地方盛行。网络参与的出现正是传统制度环境下参与失灵的外溢结果。本书将公民参与的路径一分为二：传统路径和网络路径。在研究网络路径公民参与之前，首先回顾和评价传统路径，即当前现实政治制度安排中公民参与的路径。在我国，当前公民参与的路径有很多，本书仅选取几个具有广泛代表性的制度进行重点考察。
（一）人民代表大会制度
人民代表大会制度是我国民主政治的核心内容，是我国公民政治参与的基本制度。人民代表大会制度保证了公民的各项基本政治权利。通过人民代表大会，公民参与包括选举、投票、立法讨论等政治活动，影响国家政策过程。具体来说，公民的政治参与通过人大代表来实现，避免了参政的无序，保证参政的可行性和高效。选民选举人大代表、向人大代表反映意见和建议，人大代表通过提出议案和建议的形式将公民的利益诉求在人民代表大会上反映，从而影响公共政策的制定。
人民代表大会制度在我国已经走过了50多年的历程，随着我国经济社会发展，人民代表大会制度在不断发展完善，在国家政治生活中发挥越来越重要的作用。但是，应该看到的是，现行的人民代表大会制度与扩大公民政治参与的目标还有一定的距离，与其在政治体系中法定的地位不相适应，难以完全满足公民日益增长的政治参与热情。具体体现在：第一，宪法确立的人民代表大会地位亟待增强。宪法规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关。但是在我国实际的政治运行中，各级人大的权力保障明显不足，人大会议被认为是“走过场”、“橡皮图章”。如果人大的权威性不能得到保障，公民参与则成为无源之水、无根之木。第二，人大代表制度存在一定弊端。首先，人大代表中政界、商界等精英人士所占比例较多，普通劳动人民特别是农民代表较少，这容易导致民意代表性不足。其次，人大代表和一部分人大常委会成员实行的是非常任制，因而他们代表、传递和争取公民利益的时间、精力、能力和范围受到限制，缺乏专业的政治训练，不利于民意的充分表达，削弱了人大在国家政权中作用的发挥。再次，人大代表与公民的联系机制不通畅，公民个人较为分散的利益表达缺乏有效整合，尚未建立人大代表充分聆听人民呼声的有效机制。第三，选举制度亟待完善。我国《选举法》规定，县级及县级以下的人大代表由选民直接选举产生，县级以上的地级市、省、全国三级人大代表由其下一级的人民代表大会选举产生。这种多次的委托代理关系加大了代理的风险，使得公众所表达的利益诉求信息在自下而上的传递过程中会产生遗漏、搁置或失真，造成信息传递不畅。
（二）听证制度
听证制度源于普通法系的自然公正（natural justice）原则，它包括两个最基本的程序规则：一是任何人或团体不能成为涉己案件的法官；二是任何人或团体在行使权利可能对他人产生不利影响时，必须听取对方的意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利。其内在逻辑是用程序的公正保证结果公正。听证最初适用于司法领域，称为“司法听证”，后逐渐被立法所吸收，直到20世纪晚期，听证才正式运用到行政领域。听证制度的主要价值在于为公民提供利益表达的途径，利益相关的公民有机会参与国家政策制定，维护和争取自身的利益。在我国，听证制度最早出现于20世纪90年代后期，1996年《行政处罚法》中首次以立法的形式确立了行政处罚领域的听证制度，1997年的《价格法》与2000年的《立法法》中将听证的范围扩展到政府定价行为领域与行政立法领域。
听证制度在我国已经生根发芽，并在公共问题中发挥了越来越重要的作用，增加了政策制定中的民主成分。但是就目前施行的情况看还存在不少问题，主要表现在：第一，听证范围局限，行政听证制度确立后，各地和各政府部门对听证制度的推行作了很多努力，但在众多受到处罚、申请要求听证的案件中真正举行听证的却寥寥无几。目前各地举办的听证会主要局限在价格听证，对其他事关公共利益的公共决策鲜有听证。第二，听证程序不够健全。相关法律只是从原则上规定了听证制度，缺乏实施的细则规范，在实际操作中具有较强的主观性和随意性，直接影响了听证的效果，不利于维护公民的正当权益。第三，听证制度的效力不足。虽然在各级各类机关中听证制度已经建立，但是有些机关的理念并没有转变，认为听证制度只是走形式，不尊重听证会的讨论结果，这直接导致听证制度权威的丧失，影响公民参与的积极性，削弱了听证制度的公信力。
（三）基层群众自治制度
我国的基层自治制度主要由农村村民自治制度和城市居民自治制度两部分构成。依据我国《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》规定，基层自治中公民参与的基本内容包括参与社区的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。社会主义民主政治的实质是人民群众在享有对生产资料所有权和支配权的基础上，成为国家和社会的真正主人，享有管理国家及其他社会事务的权利。在城乡基层实行群众自治，让最广大的人民群众直接参与公共事务管理和公共政策制定，充分反映自己的利益诉求，保护自己的权益不受侵犯，是人民群众实际地参加社会事务管理活动的体现，是向着人民群众知政、议政、参政迈出的重要步伐，是社会主义民主广泛性、真实性的体现。社区、村落虽小却具有“五脏俱全”的政治体系。居民或村民通过自治的方式参与与自身利益紧密相关的公共事务管理，这与公民政治参与相一致。
在我国政治实践中，基层群众自治制度发挥着重要制度优势，承载着最主要的公民参与制度供给。但是从现实制度运行来看，无论是城市社区自治还是农村村民自治制度都暴露出一系列问题。从城市社区自治制度来看，首先是参与的多种不平衡。参与主体不平衡，总体参与率不高；参与领域不平衡，仅有的参与也不够深入；参与形式单一，志愿者与志愿组织是其主要形式，但这类组织在我国还没有充分发育；参与意愿不强烈，动员和组织仍是主要途径。其次是功能错位。社区自治制度是居民自我管理、自我服务、自我监督的自... -->>
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